Chronologie der Versuche zur Durchsetzung
von Qualitätssicherung in der
Führhundversorgung der GKV
Zeitungsartikel "Heilpraktiker war nur Bademeister vom 19.05.2005
1992
Parlamentarische Anfrage von Frau Renate Schmidt (seinerzeitige Bundestagsvizepräsidentin)
an das Bundesgesundheitsministerium mit dem Hinweis, daß für
die Führhundversorgung durch die GKV der positive Nachweis der Effizienz
und Effektivität erforderlich sei. Die Anfrage blieb im Ergebnis erfolglos.
1994
Resolution des Deutschen Blindenverbandes vom Verbandstag am 14.-15.10.1994
an die Spitzenverbände der GKV mit dem Ersuchen um Beseitigung des
Vollzugsdefizits bzw. Gewährleistung von Qualitätssicherung
in der Führhundversorgung der GKV. Die Resolution blieb ohne jegliches
positives Ergebnis.
1995
Verabschiedung von Entwürfen des Deutschen Blindenverbandes
für Zulassungsempfehlungen gem. § 126 SGB V, einer Ausbildungs-
und Prüfungsordnung für Führhundtrainer (nachstehend
Ausbildungs- und Prüfungsordnung genannt), eines Rahmenvertrages
i.V.m. darauf abgestimmten Höchstpreisvereinbarungen gem. § 127
SGB V und einer Prüfungsordnung für Führhundgespanne gem. §§ 128,
139 SGB V (nachstehend Prüfungsordnung genannt).
Bemerkung: Diese – umsetzbaren – Verbandspapiere wurden
den Spitzenverbänden der Rehabilitationsträger durch den Deutschen
Blindenverband zur Prüfung zugeleitet. Sie wurden von den Spitzenverbänden
der Rehabilitationsträger offensichtlich nicht einmal zur Kenntnis
genommen.
In einem Rahmenvertrag, d.h. in einem Leistungsbeschaffungsvertrag wäre
beispielsweise das an einen Blindenführhund – im Gegensatz
zu einem Polizei- oder Rettungshund – zu stellende Anforderungsprofil
und damit die sog. Notwendigkeitsgrenze festzulegen. Außerdem
müßten in einem solchen Rahmenvertrag zur Verwirklichung des
Sachleistungsgrundsatzes die übrigen Einzelheiten der Versorgung
geregelt werden (wie z.B. Mängelgewähransprüche, Eigentumsfrage).
1996
Gründung eines unabhängigen Arbeitskreises zur Durchsetzung
von Qualitätssicherung im Führhundwesen, der unabhängig
und außerhalb der Blindenselbsthilfeorganisationen arbeitet:
Erstellung eines ausführlichen "Grundlagenpapiers" zu
sämtlichen Fragen tatsächlicher und rechtlicher Art der Führhundversorgung
der GKV; Unterschriftensammlung; Rechtsaufsichtsbeschwerde (s.u.)
96/97
Verschiedene Sitzungen der Arbeitsgemeinschaft
Qualitätssicherung
der Bundesverbände der Krankenkassen, der Blindenselbsthilfe und
von Vereinigungen von Führhundhaltern und Leistungsanbietern
(AGQ). Diese AGQ ist zwischenzeitlich ohne Ergebnis eingestellt worden.
Verfasser der Rechtsaufsichtsbeschwerde, der sonstigen Eingaben
und Schreiben an Abgeordnete: Georg Riederle und Bernd Niederer (nunmehr
Geschäftsführer des Vereins für Blindenführhunde
und Mobilitätshilfen e.V.)
1997
Schreiben der ehemaligen Justizministerin Frau Leuthäuser-Schnarrenberger
an den IKK-Bundesverband sie wurde dahin informiert, daß der Erlaß von
Zulassungsempfehlungen beabsichtigt sei.
1998
Eingabe im Wege der Rechtsaufsicht gem. §§ 87 ff. SGB
IV des Arbeitskreises zur Durchsetzung von Qualitätssicherung in
der Führhundversorgung an sämtliche Rechtsaufsichtsbehörden
des Bundes und der Länder im Bereich der Sozialversicherung.
Schreiben des Präsidenten des Bundesversicherungsamts an
den AOK- und IKK-Bundesverband (Feb. 1998):
"Die Umsetzung von Qualitätskriterien ist auch nach meiner
Auffassung unabdingbare Voraussetzung für eine bedarfsgerechte,
dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse entsprechende
Versorgung. Ein erfolgreicher und möglichst zeitnaher Abschluß würde
sicher im Interesse der sehbehinderten Menschen, die unserer besonderen
Fürsorge bedürfen, aber auch der betroffenen Kassen liegen."
Schreiben des Bundesgesundheitsministeriums (29.05.1998):
"... Zur Zeit sehen sie (Anm.: die Spitzenverbände der Krankenversicherer)
aber keine Versorgungsdefizite. Auch unter Qualitätsgesichtspunkten
ist die Versorgung gesichert, zumal schon seit Mitte 1993 in der
Produktgruppe 99 des Hilfsmittelverzeichnisses Aussagen über die
Qualitätskriterien zur Auswahl, Ausbildung und Kostenübernahme
für Blindenführhunde enthalten sind. Für die Zukunft gilt
es, das Verfahren bei der Ausstattung mit Blindenführhunden zu optimieren
und die qualitativ gute Versorgung weiterhin zu gewährleisten. ..."
Schreiben des Bundesgesundheitsministeriums (24.03.1999):
"... Die Spitzenverbände der Krankenkassen haben unserem Hause
gegenüber mitgeteilt, daß Ihnen daran gelegen ist, die Behindertengruppe
der Blinden adäquat mit den erforderlichen Hilfsmitteln – also
auch mit Blindenführhunden – zu versorgen. Zur Zeit sehen
sie aber keine Versorgungsdefizite. Auch unter Qualitätsgesichtspunkten
ist die Versorgung gesichert, zumal schon seit Mitte 1993 in der Produktgruppe
99 des Hilfsmittelverzeichnisses Aussagen über die Qualitätskriterien
zur Auswahl, Ausbildung und Kostenübernahme für Blindenführhunde
enthalten sind. Vor diesem Hintergrund sehe ich keinen Anlaß, gegenüber
den Spitzenverbänden der Krankenkassen aufsichtsrechtlich tätig
zu werden. ..."
Bemerkung: Das Bundesgesundheitsministerium sieht weiterhin – entgegen
den Feststellungen des Landessozialgerichts (LSG) München und
Bremen (s.u.) sowie des Präsidenten des Bundesversicherungsamts – keine "Versorgungsdefizite" – dies,
obwohl schon die fehlende Versorgungsberechtigung durch die Herausgabe
von Entwürfen von Zulassungsempfehlungen durch den IKK-Bundesverband
längst zugestanden sind. Begründet wird das Fehlen eines Versorgungsdefizits
in sich widersprüchlich mit der Existenz von Qualitätskriterien,
welche jedoch in sämtlichen Punkten nachweisbar nicht umgesetzt
sind.
Bis zum Sommer 1998 gibt es sinngemäß gleichlautende Schreiben
verschiedener Länderministerien, beispielhafte Antwortschreiben:
Baden-Württemberg (Schreiben vom 17.04.1998):
"... Nach Auffassung des Sozialministeriums ist es daher im Rahmen
des aufsichtlichen Opportunitätsprinzips vertretbar, davon
abzusehen, das Fehlen von Zulassungen und Versorgungsverträgen rechtsaufsichtlich
zu beanstanden, solange die Versorgung der Leistungsberechtigten gleichwohl
sichergestellt ist. Konkrete Versorgungsmängel, die auf fehlende
Zulassungen oder fehlende Verträge nach § 127 SGB V zurückzuführen
sind, wurden von Ihnen nicht benannt. Im übrigen ist es den Leistungserbringern
unbenommen, bei den Krankenkassen bzw. ihren Verbänden die Zulassung
sowie den Abschluß von Versorgungsverträgen anzustreben. Für
die von Ihnen angeregten bundeseinheitlichen und für alle Sozialversicherungsträger
geltenden Regelungen besteht derzeit keine gesetzliche Grundlage. Soweit
die Spitzenverbände hierzu bereit wären, könnte es sich
nur um Rahmenregelungen handeln, die erst mit einer Übernahme
auf der regionalen Ebene rechtliche Wirkung erlangen könnten.
Für den Erlaß einer Zulassungsordnung für Führhundtrainer,
einer Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Führhundtrainer
und einer Prüfungsordnung für Führhundgespanne sowie
für bundesweite Zulassungen oder Versorgungsverträge fehlen
im Recht der gesetzlichen Kranken- und Unfallversicherung entsprechende
Rechtsgrundlagen. Im übrigen ist die Bundesregierung der Ermächtigung
zum Erlaß einer Rechtsverordnung über die Ausstattung u.a.
mit Blindenführhunden nach § 564 RVO nachgekommen Diese Vorordnung
gilt auch nach Inkrafttreten des Siebten Buches Sozialgesetzbuch fort.
Gleiches gilt für die gemeinsamen Richtlinien der Verbände
der Unfallversicherungsträger zu der Verordnung über die orthopädische
Versorgung..."
Bemerkung: Die Existenz der zwingenden materiellrechtlichen Bestimmungen
der §§ 2, 12, 33, 126, 127, 128 und 139 SGB V ist nicht erklärbar,
wenn die Versorgung der Versicherten gleichwohl sichergestellt werden
könnte; diese "zwingenden" Vorschriften wären andernfalls
völlig sinnlos. Es ist auch offensichtlich, daß die Versorgung
der Versicherten nicht "gleichwohl sichergestellt" ist.
Es ist somit unrichtig und unwahr, daß das behauptete aufsichtliche
Opportunitätsprinzip sich nicht auf die Einhaltung öffentlich-rechtlicher
Qualitätssicherungsbestimmungen erstreckt.
Im Gegenteil nimmt die bewußte Mißachtung zwingender Bestimmungen
des Krankenversicherungsrechts erhebliche Gefahren für Leib
und Leben besonders schutzbedürftiger Versicherter bewußt,
also grob fahrlässig, sehenden Auges in Kauf (s.o. zu §§ 4
und 40 MPG) Gleichzeitig handelt es sich bei der Verwendung von Mitteln
der Solidargemeinschaft für Hilfsmittel ohne Qualitätssicherung
um einen groben Verstoß gegen §§ 30, 69 SGB IV bzw. um
die Veruntreuung von Mitteln der Solidargemeinschaft.
Auch ist der Hinweis widersinnig, den Leistungserbringern sei es unbenommen,
bei den Krankenkassenverbänden die Zulassung bzw. den Abschluß von
Versorgungsverträgen anzustreben, da diese an der Errichtung einer
Zulassungshürde kein wirtschaftliches Interesse haben. Demgemäß ist
bisher kein Fall bekannt geworden, in dem ein Anbieter dies von sich
aus angestrebt hätte.
Unsinnig und wohl bewußt irreführend ist auch die Behauptung
des Sozialministeriums, für die angeregten bundeseinheitlichen und
für alle Sozialversicherungsträger geltenden Regelungen bestehe
derzeit keine gesetzliche Grundlage. In diesem Punkt müßten
sich dann wohl beispielsweise das LSG München, das LSG Bremen und
der IKK-Bundesverband geirrt haben, wenn diese Institutionen gleichwohl
von einer "Systemstörung" bzw. "Versorgungslücke" sprechen
sowie immerhin Entwürfe von Zulassungsempfehlungen herausgeben.
Insgesamt handelt es sich bei der vorerwähnten Stellungnahme der
obersten Aufsichtsbehörde um ein bewußtes Ignorieren
der Verstöße der Spitzenverbände der Rehabilitationsträger
gegen zwingendes Leistungsrecht.
Schleswig-Holstein (Schreiben vom 29.05.1998):
"... Nach meinen Erkenntnissen ist es nicht erforderlich, die Blindenführhundausbildung
zu verbessern. Die landesunmittelbaren Krankenkassen achten sehr darauf,
die gesamten Hilfsmittel i.S. von § 33 SGB V wirtschaftlich einzusetzen.
Somit kann ich mir nicht vorstellen, daß die Kassen gerade bei
sehr teuren Hilfsmitteln die Qualität vernachlässigen.
Im Rahmen des Wettbewerbs der Kassen untereinander prüfen sie schon
aus "egoistischen Gründen" sehr genau den Standard der
Hilfsmittel, um nicht unnötige Kosten entstehen zu lassen.
Die AOK Schleswig-Holstein – Die Gesundheitskasse – hat
mir mitgeteilt, daß es für die sog. Gespannabnahme ein vorgeschriebenes
Prüfverfahren gibt. Dieses standardisierte Verfahren ist m.E. ausreichend,
um erhebliche Qualitätsmängel feststellen zu können.
..."
Bemerkung: Die Durchführung von – in ihrer Qualität
schon aufgrund der fehlenden allgemeinverbindlichen Prüfungsordnung
für Führhundgespanne – umstrittenen Gespannprüfungen
macht gesetzlich vorgeschriebene Kassenzulassungen sowie einen Rahmenvertrag
i.S. des Krankenversicherungsrechts nicht entbehrlich, sondern kann grundsätzlich
allenfalls nur gröbste Fehlversorgungen verhindern.
Hessisches Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung
(Juni 1998):
Von den Spitzenverbänden der Krankenkassen sei beabsichtigt, in
die sich seit Januar 1998 in der Überarbeitung befindlichen Zulassungsempfehlungen
nach § 126 SGB V auch die Kriterien aufzunehmen, die sich auf die
Zulassung von Blindenführhundeschulen beziehen. Es sei ferner beschlossen
worden, in einem Rahmenvertrag festzulegen, welche Anforderungen Blindenführhunde-Ausbilder
erfüllen müssen und wer unter den noch festzulegenden Bedingungen
die Gespannprüfungen durchführt.
Schreiben der Sozialministerinnen Barbara Stamm (Bayern) und
Regine Hildebrand (Brandenburg) an den Arbeitskreis (1998):
Es bestehe Handlungsbedarf,
aber eine Kompetenz zur Rechtsaufsicht nur gegenüber landesunmittelbaren
Krankenkassenverbänden.
Schreiben von Georg Riederle an Staatssekretärin und Wahlkreisabgeordnete
Frau Ulrike Mascher (02.11.1998)
zur Information über das Ergebnis
der Rechtsaufsichtseingabe zum Bundesgesundheitsministerium. Dieses
Schreiben wurde bisher nicht beantwortet.
MdB Dr. Martin Maier erhält von Frau Staatssekretärin Nickels
vom Bundesgesundheitsministerium die Auskunft (16.03.1999),
daß die
Qualitätskriterien 1993 der Führhundversorgung zugrundegelegt
würden sowie, daß der Erlaß von Zulassungsempfehlungen
im Rahmen eines Gesamtpakets beabsichtigt sei.
Persönliches Gespräch von G. Riederle und B. Niederer
mit Frau Justizministerin Däubler-Gmelin (10.04.1999).
Schreiben von Frau Däubler-Gmelin an die Gesundheitsministerin
Frau Fischer (22.06.1999).
Aufgrund dieser Intervention der Justizministerin
wurde der DBSV durch den IKK-Bundesverband dahin informiert, daß noch
im Jahre 1999 Zulassungsempfehlungen gem. § 126 SGB V erlassen werden
sollten.
Im September 1999 erhält der Arbeitskreis einen zweiten Entwurf
der Zulassungsempfehlungen zum Zwecke der Anhörung. Anhörungsfrist
bis 20.10.1999 (viel zu kurz!)
Bemerkung: Der Entwurf 1999 blieb noch hinter den Qualifikationsanforderungen
des ebenfalls schon völlig unzureichenden Entwurfes 1997 zurück.
Es ist offensichtlich – angesichts des zwischenzeitlich verstrichenen
Zeitraums von drei Jahren – von den Spitzenverbänden der GKV
nicht mehr beabsichtigt, ihr Versprechen bzw. gesetzliche Verpflichtung
umzusetzen, nach welchem u.a. rechtsverbindliche und einheitliche Zulassungsempfehlungen
verabschiedet und veröffentlicht würden.
Auch ein Leistungsbeschaffungsvertrag (Rahmenvertrag), Höchstpreisvereinbarungen
(§ 127 SGB V) und eine Prüfungsordnung zur Blindenführhund-Versorgung
sind bis heute von den Spitzenverbänden der Krankenkassen trotz
wiederholter Zusicherungen immer noch nicht erlassen bzw. vereinbart
worden.
Schreiben an Frau Renate Schmidt zur Information über das Ergebnis
der Rechtsaufsichtseingabe (13.10.1999).
Dieses Schreiben wurde
von Frau Schmidt an die seinerzeitige Bundesgesundheitsministerin Frau
Fischer
weitergeleitet.
Schreiben vom Bundesgesundheitsministerium (05.11.1999):
Ein Entwurf
von Zulassungsempfehlungen für Führhundtrainer sei am 14.09.1999
zur Anhörung durch den IKK-Bundesverband versandt worden. Verschiedene
Verbände und Organisationen hätten Gelegenheit gehabt,
sich hierzu zu äußern. Frau Ministerin Fischer habe für
die Anliegen der Blinden stets ein offenes Ohr.
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